Lições do passado, perspetivas de futuro (Parte II)
Projetos de Investimento Público em Portugal
1 de outubro de 2016
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“Não pergunte o que seu país pode fazer por você.
Pergunte o que você pode fazer pelo seu país”
John F. Kennedy - 35o Presidente dos Estados Unidos da América (1917-1963)
Na última edição deste Jornal, o meu artigo debruçou-se sobre as causas e consequências, para os contribuintes, dos grandes desvios financeiros verificados em projetos de investimento público realizados, em Portugal, nos últimos 20 anos. Tema que constituiu o grande fator de motivação e justificação da minha tese de doutoramento, em Gestão Empresarial Aplicada, que realizei no ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa.
No presente artigo serão apresentadas algumas das principais conclusões da tese que potenciam os resultados a alcançar, com a realização dos projetos públicos e minimizam os riscos da sua implementação, tendo em consideração os objetivos de interesse público previamente fixados. O desenvolvimento da investigação encontra-se alicerçado nos fundamentos teóricos e empíricos, que sustentam quatro modelos de boas práticas internacionais, utilizados na análise (ex ante) e na avaliação a posteriori (ex post) de projetos de investimento.
Concretamente falo de: o Gateway Review Process (GRP) inspirado no GRP do Reino Unido, adotado pelo Ministério do Tesouro e das Finanças da Austrália, o Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects (GCBAIP) editado pela Comissão Europeia, o The Green Book (GB – Appraisal and Evaluation in Central Government, editado pelo Ministério das Finanças do Reino Unido e o ROI Institute Methodology (ROII) uma metodologia de natureza Norte Americana. A partir das bases dos quatro modelos desenvolveu-se um único modelo processual “RG3”, que captura as melhores práticas e técnicas acolhidas, por cada um deles, no âmbito da análise e avaliação de projetos, elegendo-se, como outputs, oito perspetivas que os fundamentam.
A Figura em cima apresenta o RG3 Framework constituído pelas oito fases anteriormente referidas. Sublinhar que, as quatro metodologias estudadas, foram desenvolvidas e validadas por especialistas internacionais com competências técnicas comprovadas, no domínio da avaliação de projetos de investimento e, as mesmas, estão a ser usadas em todo o mundo com resultados comprovados. Na pesquisa realizada pelo investigador formulam-se seis propostas, as quais se traduzem em lições a retirar para o futuro, que servirão de contributo, no sentido de acrescentar valor para o pro- cesso de aprendizagem para o investimento público português.
1a LIÇÃO
Entidade carácter preventivo: a primeira, e talvez a mais importante, lição assenta na necessidade urgente da criação de uma entidade de carácter preventivo, com a responsabilidade de avaliar (ex ante) o processo de análise técnico e económica dos projetos de investimento públicos.
2a LIÇÃO
Avaliação a posteriori dos projetos: a segunda lição está relacionada com a importância de se realizar a avaliação a posteriori (ex post) dos projetos de investimento público, de modo a permitir a análise e comparabilidade dos resultados efetivamente alcançados com as previsões iniciais do projeto.
3a LIÇÃO
Modelo de avaliação de projetos a posteriori: a divulgação e implementação obrigatória de um modelo de avaliação do custo/ benefício dos investimentos em obras públicas.
4a LIÇÃO
Partilha das lições aprendidas: atendendo a que o Estado deverá focalizar-se em proje- tos de investimento que gerem valor para os contribuintes. Não havendo, neste contexto, mais margem para desperdício de dinheiros públicos, materializado em sistemáticos desvios de orçamento ou de prazo, urge, de facto, retirar beneficio dos mecanismos da gestão e partilha do conhecimento em projetos. Deste modo permitir a implementação de processos de melhoria contínua, tornando os resultados mais sólidos, céleres e consistentes e consequentemente otimizando o processo de geração de valor do investimento público, através de menores desvios e da redução dos esforços financeiros do Estado, isto é, dos contribuintes em geral.
5a LIÇÃO
Princípios orientadores da realização de projetos públicos: no atual quadro de Auditoria Pública, as ações desenvolvidas no âmbito de projetos de investimento público, assentam, essencialmente, em quatro vertentes de abordagem, que permitem, na prática, aferir do desempenho dos gestores e decisores públicos, quanto à qualidade e valor do investimento para o erário público, a saber:
• Value for Money – relacionada com a eficiência, eficácia, economia e boas práticas dos projetos;
• Accountability – questão relacionada com a responsabilidade e transparência do processo de tomada de decisão e, consequentemente, pelos resultados alcançados;
• Affordability – tem a ver com a análise de sustentabilidade do projeto, não só em termos da sua rendibilidade esperada, como a existência de financiamento e capacidade de o amortizar em prazos aceitáveis;
• Compliance – questão relacionada com o cumprimento das normas legais e regulamentares vigentes.
6a LIÇÃO
Avaliação dos gestores públicos em função do desempenho dos projetos: a sexta lição está rela- cionada com a importância de se efetuar uma avaliação dos gestores públicos envolvidos no processo de análise e decisão de se implementar os projetos/inves- timentos, em função do desem- penho do projeto.
CONCLUSÃO FINAL
Em conclusão, as lições aprendi- das e enunciadas anteriormente, caso fossem implementadas a curto prazo, permitiriam gerar, indiscutivelmente, efeitos positivos imediatos, com consequências de melhoria significativa no processo de tomada de decisão dos projetos de investimento público a realizar no futuro, e constituiria, igualmente, só por si, um elemento suficientemente dissuasor de más práticas de análise dos projetos e de responsabilização dos gestores dos dinheiros públicos.
É também possível concluir que, como resultado do presente trabalho de investigação que, as respostas a dar aos problemas associados aos elevados desvios verificados no âmbito da execução dos projetos de investimento públicos podem, assim, ser veiculadas por via de um conjunto de soluções, cuja implementação não implicaria encargos públicos adicionais de relevo, mas apenas a boa vontade dos governantes.
Efetivamente, os ganhos que resultariam da avaliação e controlo da elegibilidade dos projetos, em termos de valor para os contribuintes, seguramente, mais que compensariam os custos de estrutura relativos à manutenção de uma equipa de especialistas para os avaliar e validar, de uma forma independente, a bondade, a qualidade e o retorno efetivo do investimento.
Constantino Teixeira
Economista